Kreistagsabgeordneter Norbert Rücker

Kreistagsabgeordneter Norbert Rücker

Einführung in die Grundlagen des
kommunalen Haushalts von
Norbert Rücker,
Kreistagsabgeordneter der
Fraktion Freie Wähler – Piraten
und Mitglied im Haupt- und Finanzausschuss

In der Sitzung des Kreistag am 12.12.2011 wurde von Landrat Klaus Peter Schellhaas der Entwurf des Doppelhaushaltes 2012/2013 eingebracht. Dieser Haushaltsentwurf wird in den kommenden Sitzungen beraten und voraussichtlich in der Sitzung des Kreistages am 13.02.2012 – gegebenenfalls mit Änderungen –  beschlossen.

Wie der Name schon sagt, handelt es sich hierbei um den Entwurf über zwei Haushaltsjahre. Damit verfährt der Landkreis anders als manch andere Kommunen, die den Haushalt jeweils jährlich festlegen.

Im folgenden möchte ich auf die Grundlagen und Systematik des Haushaltes sowie die wichtigsten Zahlen eingehen. Der Entwurf des Haushaltes selbst umfasst ca. 680 Seiten. Die Einbringungsrede des Landrats findet sich auf den Seiten des Landkreises etwas versteckt hier (PDF) zum nachlesen.

Systematik und Aufbau des Haushalts

Der Haushaltsplan des Kreises Darmstadt-Dieburg wird  von der Verwaltung erarbeitet und vom Leiter der Finanzverwaltung und seinen Mitarbeitern erstellt. In seinen Beratungen kann der Kreistag gegebenenfalls Änderungen beschließen, sofern sich dazu die Mehrheiten finden.

Dieser Haushaltsplan muss abschließend der kommunalen Finanzaufsicht zur Genehmigung vorgelegt werden.  Für den Landkreis Darmstadt-Dieburg ist hierfür das Regierungspräsidium Darmstadt zuständig. Dieses prüft den Entwurf und erteilt ihm entweder die Genehmigung oder weist ihn zur Überarbeitung wieder zurück an die Kommune. Dabei kann sie im Falle der Genehmigung auch zusätzliche Auflagen erteilen, die von der Kommune zu beachten sind.

Übersteigen die geplanten Ausgaben die geplanten Einnahmen, so spricht man von einem unausgeglichenen Haushalt. In diesem Fall ist dem Regierungspräsidium zusätzlich zum Haushaltsplan das sogenannte Haushaltssicherungskonzept vorzulegen, in dem dargelegt wird, wie und zu welchem Zeitpunkt der Haushalt wieder ausgeglichen werden soll. Da dies auch im Landkreis Darmstadt-Dieburg der Fall ist, wurde gleichzeitig mit dem Haushaltsplan auch das entsprechende Haushaltssicherungkonzept (auch Haushaltskonsolidierungskonzept genannt) eingebracht.

Ein Haushaltsplan auf kommunaler Ebene lehnt sich in seiner Systematik an die in der Privatwirtschaft verwendete doppelte Buchführung an.
Wie in der doppelten Buchführung gibt es auch hier eine Bilanz und eine Gewinn-und-Verlust-Rechnung. Die Bilanz ist Gegenüberstellung von Vermögen und Schulden. Die Gewinn-und-Verlustrechnung ist eine Gegenüberstellung der Erträge (also Einzahlungen, Einnahmen und Erlöse) und Aufwände (also Auszahlungen, Ausgaben und Kosten).
In Abweichung von der privatwirtschaftlichen doppelten Buchführung gibt es bei der öffentlichen Verwaltung noch zusätzlich eine Besonderheit: die Finanzrechnung.
Anders als die ersten beiden Bestandteile soll die Finanzrechnung keine statische „Blitzlichtaufnahme“ des Haushaltes abliefern, sondern die dynamischen Prozesse abbilden. Vereinfacht gesprochen: während Bilanz und Gewinn-und-Verlust-Rechnung darstellen, was wo ist, stellt die Finanzrechnung dar, was wohin fließt. Sie stellt daher eine Aufstellung der Zahlungsströme dar und hilft zu verstehen, woher das Geld kommt und wohin es verschwindet. In der privaten Wirtschaft ist sie damit noch am ehesten mit der Kapitalflussrechnung vergleichbar.

Da diese Systematik eben der privatwirtschaftlichen doppelten Buchführung nur ähnelt, ihr aber nicht vollständig entspricht, wurde zur besseren sprachlichen Unterscheidung das Kunstwort Doppik (doppelte Buchführung in Konten) geprägt, die ausschließlich Buchführung in der öffentlichen Verwaltung beschreibt.

Einnahmen und Ausgaben

Was sind nun die größten Brocken beim Haushalt? Zur besseren Verständlichkeit werde ich im folgenden auf die buchhalterisch korrekten Bezeichnungen verzichten und stattdessen die umgangssprachlichen Begriffe verwenden.

Auf der Ausgabenseite fallen vor allem die Sozialleistungen, die Schulen, Ausgaben für den Verkehr und die Krankenhäuser ins Gewicht. Weniger schwer ins Gewicht fallen die Kosten für die Angebote der Volkshochschule, der Förderung von Vereinen und die Beratungsangebote. Darüber hinaus gibt es noch die finanziellen Aufwände, die für die Verwaltung an sich entstehen, also zum Beispiel für Personal, Verwaltungsgebäude und die Tonnen an Papier, die die Verwaltung immer noch Tag für Tag produziert. Hat die Kommune in der Vergangenheit Kredite aufgenommen – und dies ist beim Landkreis der Fall – so sind die hierfür anfallenden Zinsen auch den Ausgaben zuzurechnen.

Dem stehen auf der anderen Seite die Einnahmen gegenüber. Diese setzen sich aus verschiedenen Bestandteilen zusammen.
Zum einen steht dem Landkreis ein prozentualer Anteil der Steuereinnahmen des Landes Hessen zu. Dies wird  kommunaler Finanzausgleich genannt, der nach einem komplizierten Verfahren berechnet wird.
Zusätzlich kann der Landkreis einen bestimmten Anteil der Einkünfte seiner Städte und  Gemeinden für sich beanspruchen, man spricht hierbei von der Kreisumlage. Der Landkreis Darmstadt-Dieburg macht von dieser Möglichkeit Gebrauch. Auch diese Umlage berechnet sich nach einem komplizierten Verfahren. Ergänzt wird diese Umlage durch eine Beteiligung der kreisangehörigen Städte und Gemeinden an den Kosten, die dem Landkreis für seine Schulen entstehen. Dies wird Schulumlage genannt.
Weitere Einnahmen sind zum Beispiel Gelder aus Programmen der EU, des Bundes oder des Landes sowie der teilweise Ersatz von Ausgaben, die für Sozialleistungen aufgewendet wurden.
In kleinerem Umfang tragen auch Gebühren und privatrechtliche Einkünfte (Miete, Pacht, Verkauf) zu den Einnahmen bei.

Handlungsspielräume

Welche Möglichkeiten hat nun der Landkreis, seinen Haushalt zu beeinflussen?

Hierzu muss man wissen, dass die Kommunen nur in einem beschränkten Umfang entscheiden können, wie, ob, und welche Aufgaben sie wahrnehmen wollen.

Bei den Aufgaben der Kommune unterscheidet man daher zwischen Pflichtaufgaben, freiwilligen Aufgaben, und Aufgaben nach Weisung.
Pflichtaufgaben sind die Aufgaben, zu denen die Kommune aufgrund gesetzlicher Bestimmungen verpflichtet ist. Dies sind zum Beispiel die gesetzlichen Sozialleistungen, Schulen und Kindergärten, Feuer- und Katastrophenschutz und die Abwasserbeseitigung.
Aufgaben nach Weisung sind die Aufgaben, zu deren Ausführung sie von einer übergeordneten Instanz angewiesen werden können. Sie muss dann diese Aufgabe in der vorgeschriebenen Art und Weise durchführen, hat aber keinerlei Entscheidungsspielraum ob und wie sie die Aufgaben erledigen möchte. Bekanntestes Beispiel hierfür ist die Bauaufsicht.
Was bleibt, sind die freiwilligen Aufgaben. Dies ist der einzige Bereich, wo die Kommune einen Handlungsspielraum hat. Zu den freiwilligen Aufgaben zählen wirtschaftliche Angebote (wie Energie- und Wasserversorgung, öffentlicher Nahverkehr und Verkehrswege), kulturelle Angebote (z.B. Volkshochschule, Museen, Sportstätten) und zusätzliche sozialen Leistungen (z.B. Beratungsangebote, Kranken- und Altenpflege).

Aber auch auf der Einnahmenseite sind den Entscheidungsfreiräumen der Kommune Grenzen gesetzt. Sie muss sich mit dem abfinden, was ihr aus dem kommunalen Finanzausgleich zugewiesen wird. Was die Höhe der Einnahmen aus den Umlagen betrifft, so ist diese rechtlich nach oben gedeckelt. Hier ist der Gesamthebesatz aus Kreis- und Schulumlage durch einen Erlass des Hessischen Innenministeriums auf maximal 58% begrenzt worden.

Möglichkeiten des sparsamen Wirtschaftens

Im Prinzip ist es beim kommunalen Haushalt auch nicht anders als beim eigenen Geldbeutel: Man macht nur dann keine Schulden, wenn man entweder mindestens soviel einnimmt wie man ausgibt oder man nicht mehr ausgibt als man einnimmt.

Betrachtet man die soeben dargestellten Handlungspielräume, so erkennt man, dass der Landkreis nur recht begrenzte Möglichkeiten hat, dies bei seinem Haushalt zu beeinflussen.

Bei den größten Brocken der Einnahmenseite (kommunaler Finanzausgleich und Kreis- und Schulumlage) sind ihm durch Gesetze und Erlasse Grenzen verordnet. Diese Grenzen werden in der Regel auch ausgereizt. Will er seine Einnahmen weiter erhöhen, so kann er zum Beispiel die Gebühren, Mieten und Pachten erhöhen oder Dinge verkaufen. Es leuchtet ein, dass dies auch seine Grenzen hat. Gebühren, Mieten und Pachten kann man nicht endlos nach oben treiben und auch die Erlöse von Verkäufen hat man nur einmal.

Wir haben auf der Ausgabenseite gesehen, dass viele der dort entstehenden Kosten daher kommen, dass die Kommune verpflichet ist, bestimmte Aufgaben durchzuführen. Hier kann man also nur versuchen, diese Aufgaben möglichst effizient zu erledigen oder erledigen zu lassen. Letzteres wird in der Regel durch die Zusammenarbeit mit einem Partner aus der Privatwirtschaft erreicht.
Dies kann zum einen durch die Ausschreibung der Tätigkeiten erreicht werden. Der günstigste Bieter wird dann mit der Durchführung der Aufgabe beauftragt.
Eine Besonderheit der Partnerschaft zwischen Privatwirtschaft und der öffentlichen Verwaltung verbirgt sich hinter dem Begriff Öffentlich-Private Partnerschaft, besser bekannt unter ihrer englischsprachigen Bezeichnung Public-Private-Partnership. Dies ist vereinfacht gesagt eine Privatisierung auf Zeit, bei dem die Risiken zwischen Kommune und privatem Investor – idealerweise gleich – aufgeteilt werden.
Abschließend soll nicht unerwähnt bleiben, dass auch die Kosten der oben erwähnten freiwilligen Leistungen der Kommune nach Einsparmöglichkeiten durchforstet werden können. So kann man sich bei jeder freiwilligen Leistung die Frage stellen, ob sie unbedingt erforderlich ist oder ob sie nicht auch durch eine private Initiative, Sponsoren oder einen Förderverein gewährleistet werden können.